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万亿非上市国资拟议划拨社保 养老金精算亟待启动

[ 2017年9月18日10:22 ]   来源:[ 21世纪经济报道 ] 危昱萍   双击自动滚频 
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   全国社会保障基金权益超过1.6万亿元的规模未来或将翻倍。

  近期,全国社会保障基金理事会(下称“全国社保基金会”)副理事长王忠民透露,目前国家正在讨论和拟议将未上市国有资产部分划拨至社保基金,总量预计将有几万亿。

  由全国社保基金会管理的全国社会保障基金(以下简称全国社保基金)是国家社会保障储备基金,用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。

  这意味着存量国有资本也将参与偿还历史欠账,划拨到社保基金的国有资产规模将从现有的千亿元级别扩至万亿元级别,而为未来社保缺口准备的储备金也将远超当前1.6万亿元规模。

  不过,这仅是正在讨论中的方案,划归比例等细节问题尚未有定论,记者采访的多名学者对此也意见不一。

  从今年政府工作报告对国资划转社保的表述变动、全国社保基金理事会2017年重点工作,以及记者从知情人士处获悉的信息来看,国资划转社保基金的方案有望今年出台。

  在今年的十二届全国人大五次会议记者会上,国务院国资委主任肖庆亚回应“划拨国有资本补充社保基金”问题时也表示,下一步“将按照中央文件的总体要求,如期、按时、足额划转所要求的比例和数额”。

  非上市国资划拨空间巨大

  早在全国社保基金会成立之初,关于使用国有资产充实社保基金的问题就被广泛讨论。

  当时,社会各界对用国有资产充实社保基金,体现国民公平分享经济发展成果,并偿还历史欠账,承担养老保险改革转轨成本,基本达成共识,不过如何充实却没有定论。

  2016年出台的《全国社会保障基金管理条例》中对于社保基金构成的描述,从《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中的“国有股减持划入资金及股权资产”,变为“国有资本划转”。

  据王忠民介绍,至今为止的16年间,大概有2500亿到2600亿的国有股份划拨进来。此外,在做国有资本经营预算时,将盈利的一部分分配到社保基金,目前总额共100多亿。

  不过二者累计规模不到3000亿元。据财政部提供的数据,截至去年末,不含国有金融类企业,中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过131万亿元。国有资产划拨社保空间巨大。

  一个好消息是,将来非上市国有资产也可能部分划拨至社保基金。专家指出,从增量改革到存量改革,才是根本解决所有国有企业的历史欠债问题。

  中国政法大学法与经济学研究院教授胡继晔也表示,解决国企职工历史遗留的养老保险问题,跟国有资产是否上市无关。

  武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对21世纪经济报道记者分析,上市国企数量有限,已经实施过大规模减持或转持。截至2016年,国有股减转持资金和股份已达2748.16亿元,占财政性收入34.4%。非上市国企同样有责任和义务偿还历史欠账,且数量多规模大,真正划转的话对社保基金来说贡献非常大。

  不过,在划转对象上各方意见不一。董登新认为,上市国企是公众公司,将其和央企的部分资产充实全国社保基金更科学。而非上市的地方国企资产划转给地方更好操作,易于管理,未来地方出现支付压力时可化解支付危机,不过需多在监管上下功夫。

  胡继晔也表示,理论上非上市的地方国有资产应当划给当地,但这样每个地方都要设立社保基金会,平白增加很多管理成本,还不如划给全国社保基金,提前在这个问题上实现全国统筹。

  中国社会科学院世界社保研究中心秘书长房连泉也认为,这是分散化、碎片化的做法,和社保整合的趋势相悖,还是由国家统一安排更为恰当。

  股权划拨与预算管理双路径

  在划转方式上目前主要有两种:以山东和辽宁为代表的股权划拨;以上海为代表的国有资本经营预算调入一般公共预算,再划转进入社保基金。

  早在2015年,山东就分两次把省管企业30%的国有资本划转山东省社保基金理事会持有,划转国有资本共计180.65亿元。今年新成立的省管一级国有全资企业鲁粮集团,理事会就持有其30%的国有出资。去年辽宁将省交投集团等7家企业20%的股权划归辽宁省社保基金理事会。

  这种股权划拨的方法在有些学者看来,在提供有效的资金来源上存在着不确定性。房连泉就对股权的估值、变现等表示担忧,国有资产若出现坏账拖累社保基金等都是现实需要考虑的问题。

  地方社保基金会在工作中也曾发现一些困难:在建立市场化的国有股东履职行权模式方面,还需要进一步研究和探索;受经济和市场形势影响,国有企业生产经营困难,资本收益率较低,社保基金保值增值难度增大;支持理事会开展股权运营和投融资的体制机制有待健全完善,社保基金规模有待扩大,基金流动性不强。

  董登新则认为,国企要偿还历史欠账问题,应当有统一的划转标准,而股权划转正是一个比较公平、简单、透明的办法,无关国企效益好坏。

  非上市国企股份可以通过产权交易平台转让出去,社保基金接收后再卖出,若民营资本能够受让成为国企重要股东,相当于促进混改,还能帮助改善国企法人治理结构。不过,非上市国有股份的划归比例、保管、运作、变现、流转、监管等实际操作,最好有一个国务院的行政法规或者操作细则来统一全国的划转行动,规范操作,依法监管。

  胡继晔则表示,混改过程中国企都进行了清产核资。划拨部分非上市国有股权充实社保基金,随着国资改革的深入以后将有越来越多的国有资产对接资本、证券市场,社保基金相当于拿原始股,待所持国有资产上市后收益十分可观。

  另外,社保基金要力争保值增值,但波动市场下国有资产会升值自然也有可能贬值,要尊重市场选择和市场机制,暂时由于市场波动而贬值不可怕,长期来看一定能够带来至少和GDP增长率相仿的收益率。

  而中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜更为认可上海的做法。上海在2017年预算草案提出,进一步将当年市本级国有资本经营预算调入一般公共预算的比例提高到22%,统筹用于补充增加本市社会保险基金。

  文宗瑜表示,国有资本也是政府收支,需要纳入预算,因此通过国有资本经营预算的方式将国有资本充实基金是比较好的方式。

  董登新也认可将国企收益划拨社保基金。国企本来就要上缴利润,政府对此有处置权,决定通过财政预算划转多少给社保基金。不过比起股权划转这种方式很弹性,不如股权划转可以统一操作。

  胡继晔认为,国企上缴部分利润给财政,财政再划拨给社保基金,还是相当于财政补贴,而且只能解决当期问题,解决长久问题还是要靠股权划拨。

  建议启动社保基金缺口精算

  将没有上市的庞大国有资产划拨到社保基金,需要对划拨比例等形成准确和可操作的方案,一个尚未解决的问题是:基于社保基金可持续的的缺口测算。

  社保基金是用于人口老龄化高峰时期的社会保障支出,国资划拨比例需要通过社保缺口来倒推,但是这一指标目前尚未有官方数据,机构、学者计算的数据则来自于不同的概念、口径和标准。

  其中,对于养老保险缺口的测算最多,且“缺口”这一概念被混用为养老金缺口、隐性负债及转轨成本三个概念。

  上海工程技术大学社会保障问题研究中心助理研究员崔开昌等人预测,上海将从2018年开始出现养老金缺口,到2030年养老金缺口将超过3000亿元,建议届时国有资本划转比例不低于4.7%。

  因此,文宗瑜建议启动社保基金缺口精算,搞清楚未来五年、十年及以后全国和各省的社保缺口有多大,没有这个工作,国资划转也不得章法。

  对于划转规模,中金公司2015年做过测算,如果把国有股权每5年划拨10%给社保基金,至2030年划拨至40%后保持不变,那么分红收益折现后相当于2014年GDP的25.2%,也就是16万亿元,平均每年有超过万亿的资产充实社保。
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