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政策性森林保险实务和监管问题研究

[ 2018年1月24日21:09 ]   来源:[ 中国保险报 ] 孙哲斌   双击自动滚频 
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    政策性森林保险是配套林权抵押贷款的融资增信工具,是农业保险精准扶贫的重要选项,是现代林业经济发展的重要保障,更是保障集体林权改革顺利推进的主要政策工具。为厘清森林保险实务和监管机制问题,提高监管有效性,对政策性森林保险的基本功能、实务难点问题、实务创新、监管要点进行分析研究。研究认为:(1)森林保险的基本功能包括风险保障、生态保护、融资增信及精准扶贫;(2)实务难点问题包括保险费率厘定、小户林农投保、承保信息采集、查勘定损技术、林业大灾理赔、定损认定标准等;(3)实务创新包括技术应用创新、图形管理创新、林业金融创新;(4)监管要点包括明确业务标准、监管政策协调、发展监管科技。实务创新是提升森林保险功效的内生基础,高效监管是维护森林保险功效的外部保障。森林保险监管的主要目的是防控风险和促进发展,建议加强森林保险监管标准化建设、建立林业监管协调机制、建立森林保险基础数据库、推动高新技术应用能力、发展林业信贷与保险互动机制。

  党的十九大报告强调,要增强金融服务实体经济能力。习近平总书记在全国金融工作会议上也指出,做好金融工作要回归本源,服从服务于经济社会发展,金融要把为实体经济服务作为出发点和落脚点,全面提升服务效率和水平。近年来,各地森林保险惠农力度不断增强、承保范围不断扩大、保障功能日渐加强,已经发展成为保障林业生态环境、维护林业正常生产经营的重要政策工具,服务林业实体经济的能力非常显著。政策性森林保险作为集体林权制度改革的一项重要配套措施,在各级政府部门、保险监管部门、商业保险公司共同努力下,各省市区基本都推出了适合本地区实际情况的政策性森林保险(以下简称“森林保险”)项目。为厘清森林保险实务和监管机制问题,提高监管针对性和有效性,本文对森林保险的基本功能、实务难点、实务创新、监管要点等问题进行研究分析,并提出监管政策和实务创新建议。

  一、基本功能分析

  (一)风险保障功能

  风险保障是森林保险的核心功能。从全国森林保险发展情况看,森林保险主要保障森林火灾、林业有害生物灾害和其他自然灾害三大类风险 。森林火灾是指失去人为控制,在林地内自由蔓延,达到一定面积并造成一定的危害和损失的林火行为。林业有害生物灾害是指林业有害生物的流行或危害造成林木受损或死亡,包括对森林植物有害的植物、动物或病原体的种、株(或品系)或生物型,包括害虫(松材线虫病、美国白蛾等)、病害、鼠(兔)害、有害植物(薇甘菊),根据其危害程度可分为检疫性有害生物 和非检疫性有害生物。其他自然灾害包括雨灾、风灾、水灾、滑坡、泥石流、冰雹、冻灾、雪灾、雨凇、旱灾对林木造成的损害,如林木植株因灾腰折、倒伏、翻蔸、断稍、折枝、冻死、劈裂、爆裂、流失、掩埋、死亡。

  (二)融资增信功能

  融资增信功能体现了森林保险的金融属性,其通过与林权抵押贷款协调配合发挥作用。森林保险和林权抵押贷款作为支持集体林权制度改革重要配套措施,在集体林权改革中发挥了重要作用。林业属金融弱质产业,成林时间长、融资时间短的错配,成为林业经济加快发展的重要约束,森林保险和林权抵押贷款的搭配已经成为盘活森林资源、变资源为资本的重要工具。在森林保险融资增信实践中,商品林投保是林业经营主体获取林权抵押贷款的前置条件之一,林权抵押贷款森林保险的主要投保流程包括:林户向银行或林权收储公司申请贷款—银行或林权收储公司向保险公司提交材料—保险公司受理—保险公司出具保单给银行—银行发放贷款。从全国看,林权抵押贷款余额从2010年的300亿元增长到2016年的850多亿元,增长近3倍。

  (三)精准扶贫功能

  森林保险具有扶贫济困的属性,具有精准扶贫的功能。一是保障贫困林农生产活动,为其灾后恢复林木提供保险保障支持。二是支持和保障贫困地区林业经营主体特别是家庭林场、林业专业合作社、股份林场、“企业+基地+农户”等新型林业经营主体的生产经营,稳定生产经营,并与企财险、雇主责任险等险种协调配合,鼓励和引导林业企业雇佣建档立卡贫困户参加林业生产工作,起到促进贫困地区企业主动“造血”的功能。

  (四)生态保护功能

  生态保护功能是风险保障功能的衍生和发展。一方面,森林保险对森林火烧迹地、林业有害生物采伐迹地的灾后植被恢复提供经济补偿支持,缓解地方财政、林业经营主体经济压力,进而提高植被恢复速度。另一方面,森林保险支持林业灾后植被恢复工作,在客观上起到了保护森林资源、维护生态环境的作用,有利于我国森林生态环境的保护。如,2016年初福建省遭受寒潮袭击,极端低温导致森林特别是桉树大面积受灾,保险机构向4000余户林农理赔1.93亿元,有力地支持了当地灾后植被生态的恢复。

  二、实务难点问题分析

  森林保险虽然在风险保障、融资增信、精准扶贫、生态保护等方面发挥着重要作用,但在森林保险承保和理赔实务操作过程中也存在诸多难点问题,亟待逐步解决。

  (一)承保实务难点分析

  1、保险费率厘定难题。一是森林保险标的分布区域广、林种繁多,不同的地域分布、不同树种间的风险程度差异较大。二是灾害发生不确定性强,损失程度统计困难,历史损失数据准确度不足。三是保险双方信息不对称问题突出。上述问题对森林保险费率的厘定形成了挑战。

  2、小户林农投保难题。一是多数小户林农保险意识相对不足,因不了解森林保险、保费过高、没有闲余资金等因素不愿购买森林保险;同时,森林保险投保又以自愿为基础,挨家挨户收取小户林农自缴保费时,保险机构的经济成本和时间成本较大,如存在林农外出务工、无法取得联系等问题。二是林木生长周期漫长、灾后恢复极为缓慢,林业部门对林木采伐限额控制严格,林业收益对小户林农的收入增长影响十分有限,导致其投保意愿不高。

  3.承保信息采集难题。在森林保险实际运行中,保险机构对商品林投保信息采集成本较高,投入较大,效果欠佳,如林农身份证号、联系方式、账户信息、林权证复印件等信息,常常受制于林农分散、外出务工、转承包等因素,采集成本投入和产出反差较大,而且如果承保信息不全将引发后续理赔信息确认、理赔时效性不足等衍生问题。

  (二)理赔实务难点分析

  1、查勘定损技术难题。一是保险机构往往面临林种识别、龄组识别、受灾区块划定、观察期设置、损失程度识别、损失率确定等技术问题,易引发争议。目前,多数公司仅能依靠林木查勘定损经验相对丰富的理赔人员,运用经验目测、GPS测亩仪、网格法以及无人机遥感等测量技术,对受灾林地进行查勘定损,但定损准确度和林农认可度欠佳,容易引发争议。二是保险机构专业技术装备配备不足,如无人机、农险相机、测亩仪等数量不足。三是卫星遥感识别、大数据技术等高新技术应用不足。

  2、林业大灾理赔难题。一是林业大灾一般具有区域性特征,点多面广,易造成保险机构查勘力量短时期内应对不及。二是林业大灾具有伴生性特征,其他农业灾害往往伴随着林业大灾发生而发生,造成保险机构农险查勘力量调配捉襟见肘,影响理赔效率。三是林业大灾一般具有持续性,如南方雨季山路湿滑难行,增加了查勘难度。四是林业大灾查勘理赔一般需要二勘甚至是三勘,理赔周期长,定损难度大,造成保险机构理赔成本升高。

  3、查勘定损标准难题。除湖南、福建、广西等省区为保证森林保险的正常运行已经推出了本地区的森林保险灾害损失认定标准外,目前多数省份尚没有制定灾害损失认定标准,导致查勘定损时难有依据,易造成理赔争议纠纷。

  三、实务创新前瞻

  破解森林保险承保理赔实务难题、进一步挖掘森林保险功能绩效的最好方法是创新。

  1、技术应用创新。技术应用创新是降低森林保险承保理赔成本重要一环。针对森林保险承保面积广、理赔范围大、承保验标难、查勘理赔难等问题,卫星和无人机遥感、大数据等创新技术将成为森林保险承保理赔工作的重要工具。如,保险机构可以利用基于GIS技术 提供保险数据空间化查询展示工具,结合遥感等外部数据进行风险管理;利用卫星和无人机遥感、手持移动终端构建立体的承保验标、查勘定损技术体系,降低承保验标和查勘定损成本,如森林火灾、病虫害评估,通过遥感识别过火或病虫害范围、测定受灾面积,与承保林班图进行系统比对确定理赔面积。

  2、图形管理创新。一是根据林班图、遥感标的空间分布图、理赔风险区划图等信息,分析、识别、读取森林保险图形信息,建立森林保险图形管理模式,实现按图厘定费率、按图承保、按图查勘、按图定损、按图理赔、按图统计、按图决策,进而破解森林保险承保理赔实务难点问题。二是在风险区划的基础上针对不同区域实现差别费率、浮动费率;针对树种和林龄不同实现差异费率。

  3、林业金融创新。通过林业金融创新打通林权抵押贷款扩面壁垒,实现林业金融跨界融合,进而挖掘森林保险融资增信功能。一是利用林权收储破解林权担保机制不健全问题,建立林权收储机构,与保险、银行等金融机构加强合作,为林权抵押贷款提供抵押、担保和收储服务,明确可抵押林权范围,如明确用材林、经济林、薪碳林的林木所有权和使用权及相应的林地使用权等林权可作为林权抵押贷款的抵押物。二是利用森林保险保障抵押林权的价值补偿风险,提升林权抵押贷款标的的安全性。

  四、监管要点分析

  高效监管是挖掘森林保险功效的外部保障。从长远看,森林保险的监管目标是以监管校正经营目标,以监管促规范发展、以监管协调运行,最终实现森林保险的可持续发展,据此,本文认为森林保险的监管要点包括:

  1、明确业务标准。明确的业务标准是保险机构依法合规经营森林保险的基本前提,是监管部门履行监管职责的重要依据。《农业保险承保理赔管理暂行办法》(保监发〔2015〕31号)仅适用于种植业保险和养殖业保险业务,森林保险暂未纳入管理。如森林保险承保理赔时往往会遇到基层部门、林企、林农甚至基层保险机构员工的不理解、不配合,容易在各方压力下造成承保理赔档案质量低下,亟待业务标准化建设。

  2、监管政策协调。森林保险涉及到保险、银行、林业部门、财政部门、乡镇政府、村委会等方方面面,在实际运行过程中难免因各方关切不同,保险机构承保理赔时难以兼顾各方诉求或困难,导致基本承保理赔档案不完整等问题。加强外部监管协调特别是与林业部门之间的衔接,从政策层面疏通合规渠道。如将县级林业局代收代管森林保险赔款、督促复种纳入政策选项,支持林业灾后植被恢复工作。

  3、发展监管科技。森林保险监管科技应与时俱进。目前,多数经营森林保险的保险机构都在积极创新应用无人机等遥感技术装备参与森林保险承保理赔工作,但是监管科技应用暂时无法紧密跟进。根据保险机构或基层林业部门提供的承保清单、林班图、出险查勘记录、遥感记录等进行比对核查,无法有效提升监管绩效和监管穿透性。监管部门采取引入大数据和图形管理技术、无人机或卫星遥感等第三方专业技术力量参与森林保险的监管工作,从技术层面确保森林保险承保理赔的真实性和有效性,可以更好地预防虚假承保、虚假理赔等严重违法行为发生。

  五、政策建议

  基于前文对森林保险基本功能、实务难点、实务创新、监管要点等问题的研究分析,本文认为应从完善监管机制、鼓励创新发展两个层面促进森林保险更好地服务地方实体经济,建议如下:

  (一)完善监管机制方面

  1、加强森林保险监管标准化建设。一是参照《农业保险承保理赔管理暂行办法》,保险监管部门会同林业主管部门明确森林保险承保理赔业务标准,制定森林保险承保理赔业务操作规程,强化森林保险监管的专业性、统一性和穿透性;同时,进一步完善和细化森林保险等农业保险的行政处罚标准。各省市林业主管部门根据本地区林业灾害风险特征牵头制定森林保险灾害损失认定标准,补全森林保险灾害损失标准不清晰的制度短板。二是依托中保信全国农业保险平台发展信息化、数据化的森林保险监管科技,提升保险监管部门的森林保险监管技术能力;引入无人机或卫星遥感等第三方专业技术力量参与森林保险的监管工作,提升监管专业化水平,摸清森林保险承保理赔底数。

  2、建立林业监管协调机制。林权收储、林权抵押贷款、森林保险的风险保障、融资增信、精准扶贫功能分别涉及林业、保险、银行、扶贫等领域,业务涉及面广,业务链条长,亟待建立林业、保险监管、银行监管、扶贫等多部门组成的监管协调机制。一是建立资源评估、森林保险、林权监管、收购处置、收储兜底“五位一体”的林业金融风险防控机制。二是建立林业金融风险监测预警和早期事态联合干预机制,加强林业金融基础设施的互联互通和统筹监管,推进林业金融综合统计分析和监管信息共享,绘制合规风险地图;建立林权登记、林农信用记录等基本信息的查询共享平台。三是建立林权收储、林权抵押贷款和森林保险业务衔接标准,完善业务流程监管,堵塞寻租漏洞。

  (二)鼓励创新发展方面

  1、建立森林保险基础数据库。一是经办保险机构逐年积累和完善森林保险承保和理赔数据库,为厘定森林保险费率、年度灾害分布预测、风险区域评估、查勘力量调配预估等提供基础信息。二是依托中保信全国农业保险平台建立森林保险行业数据库,逐年累积和完善森林保险基础数据,加强历史灾害数据分析,结合根据各地的地理位置、气候环境条件、交通情况等因素,为确定风险和费率区划、费率浮动机制、图形管理等提供基础依据,为保险机构推出新险种、扩大试点区域提供数据支持。

  2、推动高新技术应用能力。一是推进卫星定位、遥感影像(卫星、无人机、红外照相)等技术和装备在森林资源调查、林业灾害监测监控、森林保险承保和查勘定损中的应用,提升保险机构的森林保险承保理赔服务能力、质量和效率。二是结合森林保险基础数据库及信息查询共享平台,应用图形管理工具,保险机构绘制林业灾害风险地图,科学规划查勘资源配置,灾害发生后合理调配查勘力量,提升林业大灾查勘定损应对能力。

  3、发展林业信贷与保险互动机制。探索林业金融产品与服务创新,发展林业信贷与保险互动机制,破解林农贷款难题。一是探索“银行—收储—评估—保险”合作模式,构建林权融资一条龙服务体系。二是探索开展林业信贷保证保险、贷款人意外伤害保险等业务,以保险机制激活信贷支农渠道,分散农业信贷风险。三是拓展可抵押林权范围,将设施花卉、苗木等纳入抵押物范围;探索生态公益林补偿收益权质押贷款,允许生态公益林所有者将未来若干年的森林生态效益补偿收益权质押给银行。
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